Riksrevisjonen – et viktig kontrollorgan

Riksrevisjonen er Stortingets viktigste organ for kontroll av regjeringen og statsforvaltningen, og Riksrevisjonens rapporter står helt sentralt i kontrollarbeidet. Da jeg i 2016 oppsummerte Riksrevisjonens historie 1816-2016, slo jeg fast at institusjonens betydning for Stortingets kontrollfunksjon og mer generelt i offentligheten hadde variert mye historisk sett.¹ Siden 1990-tallet har Riksrevisjonens betydning som kontrollorgan og vaktbikkje overfor forvaltningens vært større enn tidligere i institusjonens historie.

Grunnlovens § 75 bokstav k har siden 1814 fastslått at statens regnskaper skal revideres av fem revisorer utnevnt av Stortinget. De fem stortingsvalgte revisorene (kollegiet) stod selv for alt arbeidet på deltid frem til 1870-tallet. Fra da av vokste det frem en revisjonsforvaltning under kollegiet som gradvis fikk en styrefunksjon for arbeidet utført av de ansatte organisert i det vi nå kjenner som Riksrevisjonen. Stortingets kontrollfunksjoner ble vesentlig styrket gjennom etableringen av kontroll- og konstitusjonskomiteen fra 1993. Hovedtyngden av kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeid er basert på Riksrevisjonens rapporter.

Riksrevisjonsloven av 2004 gir Riksrevisjonen en uavhengig stilling. Stortinget kan likevel med hjemmel i lovens § 9 ved plenumsvedtak pålegge Riksrevisjonen å undersøke bestemte saksforhold. Stortinget kan ikke instruere Riksrevisjonen i hvordan dette skal gjøres. Instruksjon har skjedd et fåtall ganger, uten at dette har undergravd Riksrevisjonens uavhengighet. Enkelte av Riksrevisjonens kritiske rapporter får stor medieoppmerksomhet og er viktige for den offentlige debatten.² Riksrevisjonens arbeid er basert på at offentlighetsprinsippet først gjelder etter at rapporten er avlevert til Stortinget eller til den reviderte institusjon, såkalt utsatt offentlighet. Mediene har i liten grad brukt de muligheter for god gravejournalistikk dette åpner for. Aftenpostens dokumentasjon i slutten av 2021 av at Stortingets presidentskap hadde stanset Riksrevisjonens etterlevelserevisjon i 2017, er et eksempel på slik gravejournalistikk.

Ulike former for revisjon

Riksrevisjonen har i dag omkring 450 ansatte. Det er en vesentlig reduksjon siden tidlig på 2000-tallet da det var nærmere 550 ansatte. Samtidig er statsforvaltningens internrevisjon blitt mer omfattende i samme tidsperiode, det vil si at nye kontrollfunksjoner er blitt bygget opp i statsforvaltningen. Kjernen i Riksrevisjonens kontrollvirksomhet har historisk sett vært regnskapsrevisjon – nå benevnt som finansiell revisjon – herunder kontroll med disposisjonen. Det innebar at det ble kontrollert om regjering og forvaltning fulgte Stortingets budsjettvedtak og relevant lovgivning m.m. Dette kalles nå for etterlevelserevisjon (på engelsk compliance).

På 1970-tallet startet Riksrevisjonen med det som er kjent som forvaltningsrevisjon. Det defineres som «større, systematiske undersøkelser der målet er å vise hvordan regjeringen gjennomfører det Stortinget har bestemt, og hvilke virkninger offentlige tiltak har hatt».³ I 2017 spissformulerte Riksrevisjonen forskjellen mellom de to revisjonsformene slik: «Litt forenklet kan man si at kontroll av disposisjonene /etterlevelsesrevisjon handler om man har gjort ting riktig, mens forvaltningsrevisjon handler om man har gjort de riktige tingene.»⁴

Den siste revisjonsformen er selskapskontrollen som dreier seg om statlig eierskap som er organisert i aksjeselskap eller andre juridiske personer. Denne revisjonsformen kontrollerer den relevante statsrådens eierutøvelse, men ikke driften og regnskapet til det enkelte selskap, det foretas av selskapets valgte, private revisor.

I Riksrevisjonens arbeid siden midten av 1990-tallet har «risiko og vesentlighet» vært hovedkriteriene som har vært lagt til grunn for hvilke saker, sektorer og samfunnsområder Riksrevisjonen skulle prioritere.⁵ Svakheter og avvik avdekket i regnskapsrevisjonen har i betydelig grad vært lagt til grunn for forvaltningsrevisjonen.

I Riksrevisjonens rapporter og undersøkelser konkluderes det på fem forskjellige måter. Dette er mer forståelig enn de stammespråk-begreper som ble brukt frem til 2004.⁶ Dersom forvaltningen «følger opp det Stortinget har bestemt», konkluderes det «positivt». Det er oftest tilfelle med mesteparten av statsregnskapet. Kritikken har fire valører. For det første «kritikkverdig» som innebærer at «forvaltningen er mangelfull, men konsekvensen er ikke nødvendigvis alvorlige». For det andre «sterkt kritikkverdig» som beskriver «forhold som er av prinsipiell eller stor betydning, men som har mindre alvorlige konsekvenser». For det tredje «alvorlig» som brukes om «forhold som kan ha betydelige konsekvenser for samfunnet eller berørte borgere, eller der summen av feil og mangler er så stor at dette må anses som alvorlig i seg selv». For det fjerde «svært alvorlig» som blir «benyttet ved forhold der konsekvensene for samfunnet eller berørte borgere er svært alvorlige, for eksempel risiko for liv og helse».⁷

«Svært alvorlig» brukes svært sjelden, men den ble benyttet i Riksrevisjonens ferske og knusende kritikk av «Forsvarets kommunikasjon og informasjonsutveksling i operasjon». Riksrevisjonen avdekket alvorlig svakheter i Forsvarets operative evne til å forsvare landet, det vil si en av statens kjerneoppgaver. Riksrevisjonen kom med en rekke anbefalinger. Forsvarsministeren gjorde ikke noe forsøk på tone ned alvoret i Riksrevisjonens kritikk, noe som ikke er helt uvanlig ved mildere form for kritikk.⁸

Riksrevisjonens varierende betydning

På 1920-tallet stod Riksrevisjonen bokstavelig talt på tiltalebenken: En av Riksrevisjonens to ekspedisjonssjefer ble da tiltalt og dømt for grov uforstand i tjenesten. Riksrevisjonen fremstod midt på 1920-tallet som en skandalisert institusjon som ikke engang klarte å holde sine egne budsjetter. Hvordan kunne man da kritisere at deler av statsforvaltningen anså budsjettene som veiledende? Gjennom mange møysommelig skritt gjenopprettet Riksrevisjonen fundamentet for tillit. Under Arbeiderpartiets storhetstid fra 1945 til 1965 var Riksrevisjonen en institusjon i den konstitusjonelle «bakevja».⁹

Fra slutten 1990-tallet var forvaltningsrevisjonen omstridt både faglig og politisk. Det ble hevdet at Riksrevisjonen hadde utviklet seg fra en «objektiv kontrollør» til i retning av en «politisk aktør». Kritikken ble frontet av sentrale embetsmenn i sentralforvaltningen som mente Riksrevisjonen ikke hadde kompetanse til å kritisere forvaltningens detaljerte og komplekse avveininger.¹⁰ Denne kritikken, som var relativt omfattende og langvarig, er nå forsvunnet. Evalueringen av en del forvaltningsrevisjonsrapporter foretatt av fremtredende samfunnsforskere i 2021 var grunnleggende positiv.¹¹

Faglighet og uavhengighet

Tilliten til Riksrevisjonen både på Stortinget og i offentligheten er avhengig av to nøkkelfaktorer. For det første at kvaliteten på organets revisjonsarbeid anses som klart tilfredsstillende. Dernest at institusjonen har den nødvendige uavhengighet til sine revisjonsobjekter og sin oppdragsgiver, Stortinget. På begge punkter har det de siste årene dukket opp saker som stiller spørsmål ved tilliten til Riksrevisjonen. Spørsmål om kvaliteten på revisjonsarbeidet har dreid seg blant annet om revisjonen av Norges forskningsråds (NFR) regnskap for 2021. Her hadde Riksrevisjonen i april 2022 levert en såkalt ren revisjonsberetning, det vil si at regnskapet ikke hadde nevneverdige mangler eller svakheter. Etter at forskningsminister Ola Borten Moe kastet NFRs styre våren 2022, kom det frem at Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), underlagt regjeringen, hadde funnet at NFR hadde brutt det statlige budsjettreglementet på viktige punkter over flere år. Få dager senere tok Riksrevisjonen selvkritikk på at de ikke hadde sett nærmere på DFØs rapport. Selvkritikken inkluderte derimot ikke at Riksrevisjonen selv burde ha oppdaget disse bruddene på budsjettreglementet gjennom sin regnskapsrevisjon.¹²

Dagens Næringslivs leder 17.6.2022 med tittelen «En slurvete Riksrevisjon», innebar en skarp kritikk av institusjonens faglige håndverk: «Det er viktig å ha takhøyde for feil. Men noen steder bør den takhøyden være lavere enn andre. Riksrevisjonen er et slikt sted. Her skal man ikke følge magefølelse, kutte hjørner …. Riksrevisjonen skal kunne sitt statlige regelverk til fingerspissene og granske sine objekter nidtid og skånselsløst.»

Den 19. desember 2022 fastslo Dagens Næringsliv, på grunnlag av Riksrevisjonens interne granskning, at det fantes klare svakheter i Riksrevisjonens finansielle revisjon. Eller som det ble formulert: Det var «ikke innhentet tilstrekkelig og hensiktsmessig revisjonsbevis for å redusere revisjonsrisikoen til akseptabelt nivå».

Når det gjelder Riksrevisjonens uavhengighet av sin oppdragsgiver, Stortinget, dreier det seg om flere saker. Riksrevisjonen er ikke bare Stortingets viktigste hjelpeorgan i kontrollfunksjonen; Riksrevisjonen skal også kontrollere Stortingets regnskap med basis i nevnte grunnlovsbestemmelse. Hvilke kontrollfunksjoner innebar dette i praksis av stortingsrepresentanters reiseregninger, ventegodtgjørelser og pendlerleiligheter? De mange avsløringer av misbruk av disse ordningene de siste årene dokumenterte mangelfulle kontrollrutiner.

Den første virkelig alvorlige saken om stortingsrepresentanters misbruk av Stortingets økonomiske ordninger var stortingspensjonene fra 2008/2009. Her avdekket Riksrevisjonen alvorlige avvik i pensjonsordningen, men ble i offentligheten primært kritisert fordi man ikke hadde overholdt taushetsplikten. Lekkasjen som Riksrevisjonen hadde ansvar for, førte etter hvert til at den første stortingsrepresentanten i norsk historie, Anders Tallerås, i 2012 ble dømt for grovt uaktsomt bedrageri av en ytelse knyttet til hans rolle som parlamentariker.¹³ Riksrevisjonen fikk ingen kredit for dette, men brente fingrene. Man la seg derfor på en lite kritisk tilnærming i revisjonen av Stortinget og parlamentarikernes økonomiske ordninger. Riksrevisjonen spilte derfor senere en perifer rolle i å avdekke svært kritikkverdige forhold.

Høsten 2018 avdekket Aftenposten bedrageri med reiseregninger av stortingsrepresentant Mazyar Keshvari. Han fikk senere en dom på 11 måneders fengsel for bedrageri.¹⁴ Aftenposten spilte i 2019 også hovedrollen i å avdekke stortingsrepresentant Hege Haukeland Liadals misbruk av reiseregninger. Det førte til at hun i januar 2022 ble dømt til syv måneders fengsel for grovt bedrageri.¹⁵ At to stortingsrepresentanter blir straffedømt for misbruk av parlamentarikeres økonomiske (tillitsbaserte) ordninger i løpet av tre år, og tre stortingsrepresentanter i løpet av ti år, er svært skadelig for tilliten til det representative demokratiets nøkkelinstitusjon.

Jeg mener at Riksrevisjonen i denne delen av sin kontroll av Stortinget ikke har lagt nok vekt på risikoen for svekket tillit til Stortinget som institusjon.

Konflikt med presidentskapet

Riksrevisjonen utviste derimot ingen tilbakeholdenhet da Stortinget i 2016, etter forslag fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, instruerte Riksrevisjonen om å granske Stortingets byggeprosjekt i Prinsens gate 26. Prosjektet hadde utviklet seg til en skandale, og Riksrevisjonen gikk svært langt i kritikken av presidentskapet som hadde hovedansvaret for prosjektet. Stortingets plenum som bevilgende myndighet var ikke blitt tilfredsstillende orientert om utviklingen av byggeprosjektet. Riksrevisjonen unnlot ikke å belære presidentskapet om at det «ikke kjente sin konstitusjonelle abc».¹⁶

Stortinget støttet Riksrevisjonens massive kritikk av presidentskapet, anført av stortingspresident Olemic Thommessen og Stortingets direktør Ida Børresen. Kritikken førte imidlertid ikke til at noen av de to trakk seg fra sine stillinger våren 2017. Det skjedde først i 2018 etter at de to hadde stått sentralt i å stanse Riksrevisjonens etterlevelsesrevisjon av Stortingets sikkerhetsarbeid i desember 2017.

Revisjonen ble igangsatt på Riksrevisjonens initiativ, etter all sannsynlighet på bakgrunn av de funn Riksrevisjonen hadde gjort under granskningen av byggeprosjektet i Prinsens gate. Revisjonen møtte snart motstand fra presidentskapet og Stortingets direktør, som hadde en rekke innvendinger. Det inkluderte også prinsipielle motforestillinger og påstand om utilstrekkelige hjemler. Presidentskapet ba Riksrevisjonen stanse revisjonen. To dager senere imøtekom Riksrevisjonen dette kravet – uten å informere offentligheten om konflikten mellom de to institusjonene.

Offentligheten ble først kjent med dette i slutten av 2021 da Aftenposten dokumenterte at Riksrevisjonen i 2017 hadde stanset sin igangsatte etterlevelsesrevisjon. Riksrevisjonen valgte i desember 2017 å ikke utfordre sin oppdragsgiver. Eller som revisorkollegiets leder Per Kristian Foss sa det høsten 2021: «Når vår oppdragsgiver gir oss et så tydelig signal, tar vi det selvfølgelig til etterretning. Vi er Stortingets kontrollorgan. Selv om vi jobber uavhengig og objektivt er det Stortinget som har gitt oss vårt mandat og setter rammene for arbeidet gjennom lov og instruks. Det forholder vi oss til.»¹⁷ Men få dager senere mente Foss at Riksrevisjonen ved «neste korsvei» ikke kom til å høre på Stortingets innvendinger, men holde fast ved sin uavhengighet.¹⁸ Det reflekterte at presidentskapet i desember 2021, etter at striden fra 2017 ble offentlig kjent, ikke hadde noen innvendinger mot at Riksrevisjonen gjenopptok sin etterlevelsesrevisjon.

Saken viser at Riksrevisjonen ikke hadde utvist den nødvendige uavhengighet til sin egen oppdragsgiver, men lot den reviderte, det vil si Stortinget, bestemme hva som skulle revideres. Det er i konflikt med grunnleggende revisjonsprinsipper der hensynet til revisors uavhengighet i stadig større grad har blitt vektlagt de siste tiårene. Denne klart kritikkverdige opptreden fra Riksrevisjonen i desember 2017 ved ikke å gjøre konflikten offentlig kjent, førte paradoksalt nok til at Riksrevisjonen oppnådde å få vesentlig styrket uavhengighet overfor Stortinget. Riksrevisjonen fikk derfor ansvaret for å foreta en detaljert granskning av saker som gjelder stortingsrepresentantenes økonomiske ordninger.¹⁹ Denne rapporten vil sannsynligvis være tilgjengelig når dette leses.

Taushetsplikt vs. offentlighetsprinsipp

Det er prinsipielt problematisk at Riksrevisjonen skal kontrollere sin egen – og eneste – oppdragsgiver, Stortinget. Begivenhetene i 2021–22 medførte imidlertid at Riksrevisjonen i overskuelig fremtid i praksis vil ha minst like stor uavhengig som en privat revisor for Stortinget vil ha.

Da riksrevisjonsloven ble til i 2004, var det Riksrevisjonen som la premissene for lovens utforming gjennom sine utredninger og lovforslag. Her ble revisjonen av Stortinget bare så vidt nevnt og ikke problematisert. Det bredt sammensatte riksrevisjonsutvalget, nedsatt av Stortinget, som skal avgi sin innstilling i år, vil trolig diskutere dette spørsmålet selv om det ikke er nevnt i mandatet.²⁰ Jeg har argumentert for at Riksrevisjonen bør fortsette som Stortingets revisor til tross for prinsipielle motforestillinger. Riksrevisjonen er underlagt offentlighetsprinsippet. Private revisorers vidtgående taushetsplikt vil i praksis lett kunne undergrave offentlighetsprinsippet som tilliten til Stortinget er avhengig av.