Kommisjonen for konsensus

Gjennom 50 år har Norges offentlige utredninger (NOU) analysert og påvirket mange sider ved det norske samfunnet. Begrunnelsen for å nedsette utvalgene og kommisjonene som skriver rapportene er primært å gi regjeringen et bedre faglig grunnlag for å treffe beslutninger. Samtidig er en NOU innrammet av politikk gjennom departementets bestilling, og utvalget eller kommisjonen er også en politisk aktør ikke minst gjennom de tiltakene som blir foreslått.

Noen ganger synes det som motivet for å bestille en NOU mest er å parkere et politisk problem for regjeringen. Man viser at man er opptatt av en sak, men på en måte som koster lite og utsetter de vanskelige prioriteringene. Når NOU-en så foreligger, er det god plass i departementets dype skuffer. Hovedbildet er likevel at utredningene, som det har kommet nærmere 1700 av siden starten med NOU 1972:1 Bruken av Norges naturressurser, legger premisser for samfunnsutviklingen. På sett og vis er NOU-ene nisjelitteraturens triumf. Det er sjelden at tekster som blir lest av så få har så stor betydning for så mange.

Forventninger fra forgjengeren

Da Morgenbladet i 2014 kåret de ti mest innflytelsesrike utredningene¹, inntok NOU 1999:27 Ytringsfrihed bør finde sted tredjeplassen. Utredningen fra ytringsfrihetskommisjonen ledet av Francis Sejersted ble bare slått av Hermansen-utvalgets NOU 1989:5 om statlig organisering og Maktutredningen (NOU 1982:3), som trolig er den mest kjente av alle NOU-ene.

Pallplasseringen forrige gang skaper ekstra forventninger til den nye Ytringsfrihetskommisjonen, som etter to og et halvt års arbeid la frem sin utredning i midten av august: NOU 2022:9 En åpen og opplyst offentlig samtale². Mandatet viser til NOU-en fra 1999, som ledet til endringer i Grunnloven § 100. Også den nye utredningen henter tittelen fra denne paragrafen, men har et bredere mandat og legger særlig vekt på at digitaliseringen har endret forutsetningene for ytringsfriheten.

Uten en dissens

Den erfarne journalisten og redaktøren Kjersti Løken Stavrum har ledet kommisjonen, som er dominert av redaktører, journalister og andre skribenter, samt akademikere innenfor juss og medievitenskap. Stavrum bestyrer Stiftelsen Tinius og Blommenholm Industrier, som er kontrollerende eier av mediehuset Schibsted. Blant de i alt 17 kommisjonsmedlemmene er det også en annen næringslivsleder, en musiker og to studenter. Sekretariatet på tre personer har bakgrunn fra journalistikk, statsvitenskap og juss.

Det vakte oppsikt da Begard Reza i fjor sommer trakk seg fra kommisjonen. I en kronikk i VG³ begrunnet Reza sitt valg med at transpersoner og metoo ble latterliggjort, samt at kunstnere ble uthengt ved at kommisjonen inviterte «Sløseriombudsmannen» Are Søberg til å komme med innspill. Det mest oppsiktsvekkende i utredningen er ingen av de 90 tiltakene som foreslås, men at det gjennom de 356 sidene, inkludert vedlegg, ikke er én eneste dissens. «Kommisjonen står samlet bak vurderingene og anbefalingene», som det heter i NOU-en.

Når temaet er ytringsfrihet, er det mildt sagt merkelig at ingen mindretallssyn kommer til overflaten i utredningen. I en såpass stor gruppe må det da ha vært mange uenigheter underveis? Med det mener jeg ikke at kommisjonen har drevet sensur, men at den i stedet for å gå inn i konflikter, konsekvent har søkt konsensus. Kanskje er harmonilinjen en reaksjon på Rezas uttreden, og mediedekningen av den, der det har blitt viktig for medlemmene å vise at kommisjonen står sammen. I bredere forstand kan dette også være en markering mot polarisering i samfunnsdebatten.

«I det store og hele»

Hva som er motivene for konsensusen blir spekulasjoner. Mer håndfast er det å vurdere hvordan den arter seg i teksten. Mest slående er det hvor vage og selvsagte mange av konklusjonene er. For eksempel skriver kommisjonen i sammendraget: «Kommisjonens vurdering er at det i det store og hele står godt til med det offentlige ordskiftet i Norge i dag.» I det store og hele står det godt til med hva som helst her til lands.

Kommisjonen oppsummerer mye forskning og gir oppdatert kunnskap, men er utydelig om hva den selv legger vekt på. Om hatefulle ytringer står det for eksempel at «studiene gir ulike svar på spørsmålet om situasjonen er blitt verre de siste årene». På samme måte om en eventuell polarisering av samfunnsdebatten: «Her er forskningsfunnene mer nyanserte enn den offentlige debatten ofte er.»

Fremstillingen av sprikende enkeltstudier gjør at kunnskapen sier lite om alvoret i ulike trusler mot ytringsfriheten⁴, og den gir heller ikke noen retning for hensiktsmessige tiltak. Kommisjonen er derimot tydelig på sin liberale grunnholdning: «Mer straff og flere forbud er ikke løsningen på utfordringene i ytringsrommet.»

Oppvisning i avmakt

Et optimistisk syn på tingenes tilstand kombinert med enkelte selvmotsigende erkjennelser preger også de sentrale kapitlene om digitaliseringen, altså om internett. Kommisjonen skriver: «Vi har aldri hatt større rom for ytringsfrihet enn vi har i dag.» På en annen side står det likevel: «Kommisjonen mener at fravær av reguleringer nå utfordrer de verdiene ytringsfriheten er ment å verne.» Foruten å vente på felles regelverk fra EU, vil kommisjonen opprette et ytringsfrihetsråd som skal «ettergå de store plattformselskapenes virksomhet». Rådet skal være en uavhengig stiftelse. Et slikt råd kan sikkert bidra til offentlig debatt om kritikkverdige forhold, men uten faktiske sanksjonsmuligheter kan det snarere bli en oppvisning i avmakt.

I likhet med den forrige ytringsfrihetskommisjonen foreslås det å fjerne forbudet mot politisk reklame på TV, med henvisning til Grunnloven og praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen. Kommisjonen argumenterer med at politiske reklamefilmer allerede har betalt spredning på internett. Igjen er begrunnelsen lite utfyllende. Hvor er den nærmere drøftingen av hvordan et slikt frislipp vil virke inn på de ulike partienes adgang til å ytre seg? Hvorfor vurderer ikke kommisjonen et forbud også i sosiale medier, hvis man er opptatt av like regler?

Innsyn og utrop

NOU 2022:9 vil ganske sikkert ikke få en tilsvarende status eller innflytelse som sin forgjenger fra 1999. Til det er utredningen dels for vaklende og dels er tiltakene for svakt begrunnet. Særlig på to tema utmerker NOU-en seg likevel med overbevisende argumentasjon for tiltak som vil kunne styrke ytringsfriheten.

For det første gjelder dette offentlig innsyn. Det er ikke så ofte at retten til informasjon knyttes til ytringsfriheten, selv om sammenhengen gjennom offentlighetsloven burde være klar nok. Kommisjonen vil blant annet utvide lovens virkeområde og lovfeste en tidsfrist for behandling av krav om innsyn.

For det andre er det ytringsfriheten i arbeidslivet, som har et eget kapittel i utredningen selv om temaet ikke var med i mandatet. Kommisjonen refererer forskning som viser en utvikling der et økende antall arbeidstagere mener vilkårene er dårlige for ytringer i forbindelse med jobben. Et tiltak som foreslås er en bestemmelse i arbeidsmiljøloven om at arbeidsgiver skal legge til rette for et godt ytringsklima. Et annet forlag er å fastsette retten til å varsle offentlig i forvaltningsloven, slik dette allerede står i arbeidsmiljøloven. Det trengs flere tiltak for å sikre en reell rett til å si fra, men forslagene er steg i denne retningen.

Ytringenes fellesskap

NOU-en er strukturert i 16 kapitler, inkludert sammendraget, samt tre vedlegg. De fleste kapitlene er mellom 20 og 30 sider, og det er overraskende at kommisjonen ikke har gjort en tydeligere prioritering av enkelte tema. Med mange underkapitler er fremstillingen dessuten springende, men mitt inntrykk er at dette er typisk for NOU-ene (jeg har lest en håndfull).

Når temaet er ytringsfrihet, er det som forventet at utredningen også henvender seg til en allmenn offentlighet. Hovedgrepet for å inkludere flere lesere er tre ulike sammendrag. Foruten det tradisjonelle, oppsummerende sammendraget, som greit gjengir hovedinnholdet, er det også en forenklet versjon adressert til «yngre lesere» (fra 12 år) samt et sammendrag på engelsk.

Det forenklede sammendraget er skrevet med bistand fra forfatter Arne Svingen, og er et sympatisk tiltak i tråd med utredningens tanker om inkludering og skolering som grunnlag for en åpen og opplyst samtale. Det er ikke lett å unngå at det enkle vipper over i det banale, men teksten får godt frem hovedpoengene uten for mye ufrivillig komikk. I alle aldersgrupper kan det være behov for en slik lettlest tekst, så det spørs om kommisjonen ikke gjør seg selv en bjørnetjeneste når barn oppgis som målgruppe. Den inkluderende teksten får en ekskluderende innramming.

Et mer vesentlig problem er det likevel at konsensuslinjen svekker utredningen både som tekststykke og som debattskaper i offentligheten. Fraværet av formulerte uenigheter, dissenser, gjør teksten tammere. Det er ingen interessante meningsbrytninger, i stedet drøftinger på den ene og andre siden som gjør dokumentet vagt. Alle som har deltatt i en eller annen komitéprosess, og særlig om den pågår over flere år, vet at tonen gjerne blir vennskapelig og tenkemåten mer lik. Kanskje unngår man å ta dissens for å bevare husfreden. Det holder med lett utvanning av teksten, så er alle om bord. Et slikt fellesskap kan man si er et forbilde for respektfull dialog – for de som er innenfor gruppen. For alle oss andre fremstår samtalen som lukket og mørklagt. Konsensusen skaper ikke noen felles plattform i offentligheten for NOU 2022:9. Tvert imot fremstår den som uttrykk for en utvalgt gruppe som finner sammen i kommisjonsboblen. Dette gir utredningen et troverdighetsproblem, og gjør at den oppleves mindre relevant enn temaet tilsier.