Innelukket om Riksrevisjonen

De to historikerne Harald Espeli og Yngve Nilsen har gått Riksrevisjonens historie etter i sømmene. Boka på drøyt 465 sider er skrevet på oppdrag fra Riksrevisjonen. Gjennom en grundig historisk undersøkelse drøftes ulike sider og utviklingstrekk ved institusjonen. Espeli og Nilsen leverer et solid stykke arbeid. Vurdert som en bok som også henvender seg til allmenheten, er det et par ting å kommentere. Som leser får jeg en viss klaustrofobisk følelse av å lese boka. Riksrevisjonen settes i liten grad inn i en større samfunnsmessig og politisk ramme. Som leser sitter jeg igjen med et ubesvart spørsmål: Hvilken rolle har da egentlig Riksrevisjonen spilt i det norske samfunnet gjennom 200 år?

KONTROLLSYSTEM

Hva er Riksrevisjonen? Riksrevisjonen er en del av Stortingets kontrollsystem. Organet skal kontrollere at forvaltingen gjør slik Stortinget har bestemt at den skal opptre. Myndigheten til Riksrevisjonen er hjemlet i Grunnlovens paragraf 75, bokstav k. Funksjonen dagens Riksrevisjon fyller, er grovt sett den samme som fortidens Statsrevisjon fylte fra 1816 av, da Stortinget valgte de første fem revisorer. Likevel er det en sentral forskjell mellom da og nå. Mellom 1822 og 1918 var revisjonen av statens regnskaper todelt. På den ene siden hadde man en parlamentarisk revisjon, som ble utført av statsrevisorene, valgt av Stortinget. På den andre siden hadde man den administrative revisjonen, utført av Revisjonsdepartementet. I 1918 ble de to revisjonene slått sammen til Statsrevisjonen og underlagt Stortinget.

Det er Harald Espeli som forklarer bakgrunnen for 1800-tallets todeling av revisjonen. Løsningen var ikke prinsipielt tenkt ut, men noe som utviklet seg organisk. Statsrevisjonen med sine fem revisorer hadde Grunnloven som basis. Oppgaven var å revidere samleregnskapene for ulike statssektorer. Den såkalte administrative revisjon reviderte spesialregnskaper fra de enkelte enheter i statsforvaltningen. Mens Statsrevisjonen var ny av 1814, var Revisjonsdepartementet nærmest en videreføring av revisjonsordningene fra eneveldet. Eneveldets revisjonsordning var omfattende, detaljert og sentralstyrt. Fra hele det dansk-norske riket sendte underordnede embetsmenn inn regnskaper til København, hvor de ble revidert i blant annet Rentekammeret.

JOHAN SVERDRUP

I 1870-årene ble todelingen av revisjonen satt under debatt. Til tider vakte debatten en viss offentlig interesse. En reform av revisjonssystemet ble tolket som et ledd i den politiske striden mellom regjeringen og venstreopposisjonen, med Johan Sverdrup i spissen. På denne tiden tilhørte de fem statsrevisorene opposisjonen. Etter lesing av Espelis framstilling er det likevel ikke opplagt at ønsket om å samle revisjonen under Stortinget faktisk skal tolkes som utslag av tidens politiske strid. Så snart den store politiske debatten om kongens veto var over, mistet stortingspolitikerne interessen for revisjonens framtid. Debatten om revisjonen førte således til intet. Ikke før i 1918 fikk statsminister Gunnar Knudsen gjennomført en reform som samlet all revisjon i Statsrevisjonen, som i tråd med det parlamentariske prinsippet var underlagt Stortinget. Samtidig ble Revisjonsdepartementet nedlagt. I 1938 ble denne konsoliderte, parlamentariske revisjon omdøpt til Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen, lærer vi, har sjelden vakt videre politisk debatt eller offentlig interesse. Gjennom 1800-tallet levde revisjonen i en konstitusjonell skygge, med en viss økt offentlig interesse for revisjonens virke i tiåret fram mot embetsmannsstatens endelikt i 1884. Fra 1880-årene til 1990-årene slepte revisjonen seg gjennom skyggenes dal. Skjult som den var bak et strengt fagspråk og en særegen prosessuell sjargong, fattet ikke den brede offentligheten videre interesse for den. Dette blir detaljert og grundig belyst av Espeli.

TYDELIGERE

Først i 1990-årene ble Riksrevisjonens status endret. Yngve Nilsen poengterer i kapittel 15 at institusjonen klarte å «surfe på kontrollbølgen», som han kaller det. Institusjonen tok grep som satte den i stand til å utnytte de nye mulighetene til å utøve sin kontrollfunksjon. Riksrevisjonen ble bedre organisert, og riksrevisoren ble mer synlig. Samtidig opprettet Stortinget Kontroll- og konstitusjonskomiteen i 1993, som kom til å stå i et aktivt forhold til Riksrevisjonen. Yngve Nilsen peker på hvor sentral riksrevisor Bjarne Mørk-Eidem, «en riksrevisor med et program», var i denne prosessen. Mørk-Eidems etterfølgere som leder for Riksrevisjonen, Jørgen Kosmo og Per-Kristian Foss, har fulgt opp hans aktive linje.

I takt med at Riksrevisjonen har fått en tydeligere rolle, har kritikken kommet. I første omgang kom den fra forvaltingen selv, som mente at revisjonen gikk over grensen for hva den kunne bry seg med. Deretter har det kommet kritikk med basis i Stortinget, som mener at revisjonen i for liten grad tar hensyn til politiske signaler fra stortingspolitikerne. Den sistnevnte kritikken har stort sett kommet fra høyresiden, men Nilsen poengterer at man ikke kan se et klart ideologisk skille i kritikken. Like mye som Riksrevisjonen preges av sterke ledere og harde kritikere, er utviklingen preget av sammensatte og komplekse prosesser. Riksrevisjonen de siste tiårene er preget av at revisjonsarbeidet standardiseres og profesjonaliseres, noe som har gjort organet mer autonomt. Dette er utviklingstrekk den norske riksrevisjonen har felles med andre land, skal vi tro boka – som ellers ikke bruker mye plass på å sette revisjonsarbeidet i Norge inn i en internasjonal ramme.

OPPDRAGENDE

Hvorfor er Riksrevisjonen viktig? Gjennom lesingen aner jeg hvordan funksjonen, revisjon av statens regnskaper og av statlige organers praksis, har en oppdragende funksjon i samfunnet. Ved å være en kritisk kontrollør sikrer revisjonen mot underslag av statens midler. En velfungerende revisjon bidrar også til å oppdra politikerne og forvaltingen til å drive staten bedre og mer rasjonelt. Satt på spissen er Riksrevisjonens oppgave siviliserende. Et slikt perspektiv er i tråd med de siste tiårs norske bistandspolitikk, hvor statlige organer hjelper til med å bygge statlige institusjoner i utviklingsland. Riksrevisjonen har selv del i denne utviklingen og har bistått Zambia med å bygge opp en egen riksrevisjon.

I denne boka er det likevel ikke ofte at institusjonen og revisjonsfunksjonen settes inn i en større samfunnsmessig og politisk ramme. Espeli gjør et godt forsøk i kapittel 2, som begynner med oppdagelsen av underslaget til bankdirektør David Thrane i 1817 og fortsetter med en drøfting av underslag generelt i det offentlige etter 1814, uten at teksten klart poengterer hva som stod på spill, og i hvilken grad den norske revisjonsordningen hindret større underslag. Drøftingen av hvorfor Riksrevisjonen fikk en langt mer framtredende rolle i norsk offentlighet fra 1990-årene av, er også i stor grad begrenset til Riksrevisjonen selv. Men det interne perspektivet på institusjonen, som preger denne boka, er selvfølgelig også en styrke. Først med et slikt prosjekt kan forskerne drøfte det indre og skjulte livet i en institusjon, faktorer som blir borte i den store sammenheng. Men et slikt perspektiv gir ikke det store løftet til et stoff.

INNGÅENDE

Dette er tungt stoff, hardt å fordøye. Slik må det være – kanskje. Riksrevisjonens arbeid er ikke til å kimse av. Alt hva den kommer med, skal være solid begrunnet. Slik må også den historiefaglige framstillingen av Riksrevisjonens historie være solid og velbegrunnet. Emnet innbyr ikke til lek. Espeli og Nilsens valg av tilnærming til stoffet er forsvarlig. Tekstene er dokumenterte, de er drøftende, og de er inngående. De løfter opp problemstillinger som er mer eller mindre unike for denne institusjonen. Forskerne går tett på, som historikere ofte gjør. Derfor er dette tekster som kan brukes, og som vil brukes av andre forskere som kommer etter. Enda et stykke statlig, norsk virkelighet er lagt under lupen.

Det er likevel ikke opplagt at tekstene er gode og presise nok. Enkelte av tekstene har en dobbelthet i seg som ikke går opp. På setningsnivå ser det greit ut. Forfatterstemmen utsier utsagn med klar autoritet, som om dette er noe han har kontroll på. Men på et strukturelt nivå, i organiseringen av resonnementene og sluttpoengene i de enkelte kapitlene, underkapitlene og avsnittene, er det som om forfatterens innsikt skjules. I stedet for å heve fram hypoteser, teorier og funn skjules poengene i tekster preget av implisitte utsagn og tekstlige sidesprang med informasjon som ikke driver lesingen framover. Dette er særlig tydelig i kapittel 6, hvor Espeli drøfter det han kaller «første fase i striden om revisjonsordningen».

Dette er et spesielt stoff, skrevet på en spesialisert måte. Prosessen med å utarbeide en slik bok er todelt, forskningsbiten og skrivebiten. Det er sjelden mulig å skille de to prosessene helt ad. For forskerne er skriveprosessen et redskap. Likevel finnes det skrivestrategier som i større grad allmenngjør et spesialisert stoff. Av de to forskerne er det Yngve Nilsen som kommer lengst i å nå et slikt mål. Dette er likevel et solid stykke forskningsprosa. Problemet er at tekstene bidrar til at Riksrevisjonen fortsatt er et noe innelukket sted i det norske politiske systemet. Spørsmålet er om det må være slik.

Åsmund Svendsen (48) er historiker og forfatter.